Článek pro časopis BOZP & PO AKTUÁLNĚ
Zkušenosti odborových organizací s výkonem kontroly nad stavem BOZP
Úvodem je vhodné předeslat, že právo kontroly nad dodržováním pracovněprávních předpisů a právních a ostatních předpisů k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci obsahoval náš právní řád od roku 1921. Historicky nejstarší ustanovení výslovně pojednávající o účasti odborů na řešení otázek v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci je ustanovení § 139 odst. 2 zákona č.1/1888 ř.z., o úrazovém pojištění dělníků, ve znění pozdějších předpisů, platném ke dni 1. 1. 1944, podle kterého „Členové závodního výboru, popřípadě závodní rady, jsou povinny spolupůsobiti na zábraně úrazů“.
Protože, právo kontroly odborových organizací bylo zpochybněno ústavní stížností ze strany některých poslanců a senátorů, považuji za vhodné se vyjádřit i k této skutečnosti.
Ústavnost či neústavnost právní úpravy odborové kontroly
Právní úprava odborové kontroly vychází z práv upravených zákonem č. 2/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součástí ústavního pořádku České republiky a závaznými mezinárodními úmluvami. Nemůže být tedy považována za diskriminační a v rozporu s článkem 1 a článkem 3 odst. 1 Listiny. Proto také po celou dobu účinnosti někdejšího zákoníku práce a zejména nyní v posledních 18 letech demokratického státu, nebyla ústavnost tohoto ustanovení zpochybněna orgány moci výkonné, soudní ani zákonodárné.
Z mezinárodních závazných dokumentů je v této souvislosti vhodné zejména upozornit na Úmluvu ILO č. 155, o bezpečnosti a zdraví pracovníků a o pracovním prostředí, kterou Česká republika ratifikovala a přijala jako součást našeho právního řádu – viz. vyhláška MZV č. 20/1989 Sb. V této Úmluvě se ve článku 19 hovoří o spolupráci mezi zástupci zaměstnanců a zaměstnavatelem v otázkách BOZP a mj. se zde říká : „pracovníci nebo jejich zástupci, a popř. jejich reprezentativní organizace v podniku budou oprávněni podle vnitrostátních právních předpisů a zvyklostí přešetřovat všechny stránky bezpečnosti a ochrany zdraví souvisící s jejich prací a zaměstnavatel bude s nimi tyto věci projednávat; k tomu účelu mohou být po vzájemné dohodě přibráni odborní poradci nezaměstnaní v podniku.“
Dále je důležité upozornit na Směrnici Rady č. 89/391/EHS ze dne 12. června 1989, o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Podle jejího článku 11 odst. 3 : „Zástupci zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci mají právo požádat zaměstnavatele, aby přijal vhodná opatření, a předložit mu k tomuto účelu návrhy ke zmírnění rizik pro zaměstnance nebo k odstranění zdrojů nebezpečí.“ a podle článku 11 odst. 6 „Zaměstnanci nebo jejich zástupci jsou oprávněni obracet se v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi na orgány příslušné pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, považují-li zaměstnavatelem přijatá opatření a poskytnuté prostředky za nedostatečné pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.“
Podle názoru Českomoravské konfederace odborových svazů se jedná v těchto případech o situace, kdy komunitární legislativa ponechala řešení konkrétní otázky, jak mají v případech zjištění rizik nebo zdrojů nebezpečí postupovat zástupci zaměstnanců vůči zaměstnavateli, v kompetenci členského státu. Českomoravská konfederace odborových svazů je toho názoru, že § 322 ZP představuje legitimní a ústavně konformní řešení této problematiky vycházející z citovaného článku Úmluvy ILO č. 155 a směrnice Rady č. 89/391/ EHS.[1]
Obecně k odborové kontrole
V důsledku chybějících motivujících právních institutů v oblasti BOZP vykonává odborová kontrola řadu činností, které nevykonává stát ani jiné instituce a subjekty. Např. odborová kontrola představuje jedinou kontrolu odškodňování pracovních úrazů a nemocí z povolání, prostřednictvím kolektivních smluv usiluje o důslednější zavádění závodní zdravotní služby ve smyslu Úmluvy ILO č. 161, provádí zatím v největším rozsahu v rámci republiky školení zástupců zaměstnanců pro BOZP, atd. Tyto činnosti rozhodně nemohou odborové organizace hradit jen členských příspěvků odborářů – to jistě nepožaduje žádná úmluva ILO ani žádný právní předpis ES. Tato skutečnost souvisí svým způsobem s finančním příspěvkem státu na odborovou kontrolu.
Z tohoto je zřejmé, že finanční příspěvek státu pro ČMKOS nepostačuje na činnost příslušných specialistů BOZP. Odborové svazy, sdružené v ČMKOS, musejí na tuto činnost doplácet jen z členských příspěvků odborářů, nehledě na to, že dokonce i stát limituje v této své nedostatečné částce některé výdaje odborům, např. ze státních prostředků lze hradit jen určitou část mzdy svazovým inspektorům. Podle posledního rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí také již nelze hradit ani výdaje na semináře a školení. Tuto velmi významnou aktivitu z hlediska prevence a udržení úrovně bezpečnosti a ochrany zdraví odborové organizace hradí po dni 30. 6. 2007 pouze ze svých prostředku.
Zde se domnívám, že toto rozhodnutí není ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí krok správným směrem. Jít politikou „ušetřit na všem“, v tomto případě na bezpečnosti a především ochraně zdraví zaměstnanců, je cestou zpět. Podle mého názoru se absence výchovy a vzdělávání v této oblasti může projevit ve zvýšeném počtu pracovních úrazů a nemocí z povolání.
Zaměření kontroly BOZP odborových organizací
Specialisté odborových svazů se věnují metodické, koordinační, poradenské, lektorské, konzultační a kontrolní činnosti. Specialisté se pravidelně zúčastňují objasňování příčin a okolností vzniku pracovních úrazů a nemocí z povolání, zejména smrtelných pracovních úrazů a nově vzniklých nemocí z povolání. Je třeba si uvědomit, že zaměření kontroly z pohledu odborů má především preventivní charakter. Toto stále více vnímají i zaměstnavatele, kteří tyto kontroly vítají, v některých případech je dokonce i vyžadují. Navíc mnozí z nich pochopili, že odboroví specialisté jim provedou bezplatný audit stavu firmy z pohledu bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Nezastupitelnou úlohu odborů v oblasti BOZP pozitivně vnímají i samotné kontrolní orgány státu, které se o tom pravidelně zmiňují ve svých ročních hodnotících zprávách. Názor, že tam, kde funguje odborová organizace, jsou podmínky v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci pro zaměstnance příznivější, je názorem velmi často zmiňovaným a praxí ověřeným.
Spolupráce s ostatními zainteresovanými orgány
Českomoravská konfederace odborových svazů dlouhodobě spolupracuje se Státním úřadem inspekce práce, Českým báňským úřadem, orgány Hygienické služby, Státním zdravotním ústavem, Klinikou nemocí z povolání FN UK Hradec Králové, Výzkumným ústavem bezpečnosti práce a orgány státní správy. S některými subjekty je dokonce i podepsána dohoda o spolupráci. Těmito institucemi nebyla nikdy zpochybněna role odborových organizací dána jim zákonem k výkonu kontroly, spíše naopak. Tak jako lékař se specialistou a odborníkem nestává ihned po absolutoriu lékařské fakulty, tak i specialista pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci se nerodí ze dne na den. Kvalifikaci získává především léty praxe a dalším vzděláváním. V oblasti vzdělávání zástupců zaměstnanců mají odborové organizace nezastupitelnou úlohu.
Zkušenosti z kontrol
Z hlediska počtu inspektorů, kteří provádí výkon kontroly, a kontrolovaných osob není Státní úřad inspekce práce a jeho oblastní inspektoráty práce reálně schopen zajistit dostatečný počet kontrol u podnikatelských subjektů. Vedle toho je totiž potřebné si ještě uvědomit, že kontroly inspekce práce jsou v mnoha případech zaměřeny cíleně do určitých oblastí – například do oblasti vyhrazených technických zařízení.
Odborové organizace oproti tomu musí provádět kontrolu v oblasti BOZP daleko komplexněji a ve velké šíři (hygiena práce, pracovnělékařská péče, odškodňování pracovních úrazů a nemocí z povolání, plnění povinností zaměstnavatele při účasti zaměstnanců na řešení otázek BOZP apod.). Podle našich zkušeností a informací neprovádí orgány inspekce práce při svých návštěvách u zaměstnavatelů dostatečnou poradenskou činnost. Skutečné poradenství se provádí nikoliv v terénu, ale pouze v poradenských místech ve stanovených dnech a čase.
Tak, jak již bylo řečeno, odborové organizace v podstatě dělají v oblasti BOZP firmám bezplatný audit. Velmi důležitá je dále skutečnost, že odborové organizace pracují v oblasti BOZP na úrovni podniku (firmy) s nepopiratelnou výhodou. Tou je detailní znalost prostředí a schopnost zástupců zaměstnanců okamžitě zasáhnout v případě ohrožení života a zdraví zaměstnanců. Takovou okamžitou akceschopnost těžko mohou mít kontrolní orgány státu. Jestli jsou na pracovišti rizika ohrožení života a zdraví, tak toto mohou vyhledat převážně Ti, kteří uvedenou práci vykonávají a zároveň mohou jejich zástupci požadovat po zaměstnavateli, aby učinil okamžitá příslušná opatření k jejich odstranění. Celý systém prevence rizik by bez účasti zaměstnanců a jejich zástupců byl pouze dokumentem o mnoha listech, sloužící pouze k uspokojování potřeb státu a bez valného preventivního účinku.
Odborové organizace oproti tomu musí provádět kontrolu v oblasti BOZP daleko komplexněji a ve velké šíři (hygiena práce, pracovnělékařská péče, odškodňování pracovních úrazů a nemocí z povolání, plnění povinností zaměstnavatele při účasti zaměstnanců na řešení otázek BOZP apod.). Podle našich zkušeností a informací neprovádí orgány inspekce práce při svých návštěvách u zaměstnavatelů dostatečnou poradenskou činnost. Skutečné poradenství se provádí nikoliv v terénu, ale pouze v poradenských místech ve stanovených dnech a čase.
Tak, jak již bylo řečeno, odborové organizace v podstatě dělají v oblasti BOZP firmám bezplatný audit. Velmi důležitá je dále skutečnost, že odborové organizace pracují v oblasti BOZP na úrovni podniku (firmy) s nepopiratelnou výhodou. Tou je detailní znalost prostředí a schopnost zástupců zaměstnanců okamžitě zasáhnout v případě ohrožení života a zdraví zaměstnanců. Takovou okamžitou akceschopnost těžko mohou mít kontrolní orgány státu. Jestli jsou na pracovišti rizika ohrožení života a zdraví, tak toto mohou vyhledat převážně Ti, kteří uvedenou práci vykonávají a zároveň mohou jejich zástupci požadovat po zaměstnavateli, aby učinil okamžitá příslušná opatření k jejich odstranění. Celý systém prevence rizik by bez účasti zaměstnanců a jejich zástupců byl pouze dokumentem o mnoha listech, sloužící pouze k uspokojování potřeb státu a bez valného preventivního účinku.
Trocha statistiky neuškodí
Níže je uvedeno stručné shrnutí některých činností odborů za rok 2005.
Odborové organizace se prostřednictvím svých specialistů zúčastnily celkem 3.654 šetření pracovních úrazů a nemocí z povolání, z toho 74 šetření smrtelných pracovních úrazů a 84 šetření nově vzniklých nemocí z povolání.
Specialisté uskutečnili 3.164 návštěv v příslušných základních organizacích a zjistili 18.716 závad u zaměstnavatelů. Přispěli k přípravě 58 kolektivních smluv vyššího stupně a přípravě 862 podnikových kolektivních smluv. Dále vedli 418 jednání o práci přesčas, 1.582 jednání o odškodnění pracovních úrazů a nemocí z povolání.
V oblasti výchovy k BOZP realizovali 573 odborných kurzů, seminářů a dalších vzdělávacích akcí, při kterých bylo proškoleno 10.742 posluchačů.
Odboroví specialisté šetřili 506 stížností ve věci BOZP, z toho 281 stížností se týkalo bezpečnosti práce a 225 stížností v oblasti hygieny práce.
Odborové organizace ve více než 387 případech spolupracovali se všemi zainteresovanými státními orgány, především se Státním úřadem inspekce práce, Českým báňským úřadem, orgány Hygienické služby, Státním zdravotním ústavem a dalšími.
Specialisté BOZP publikovali 106 metodických odborných publikací, 9 překladů odborných materiálů, prezentovali se pomocí odborných článků v různých periodikách a aktivně se podíleli na realizaci poradenství v oblasti BOZP na regionální a místní úrovni, např. formou různých osvětových akcí, rozhlasových relací, apod.
Rok 2006 byl z tohoto pohledu obdobný. Počet provedených kontrol dosáhl číslovky 3.365 a počet zjištěných závad byl 14.200.
Zajímavým údajem je počet zastupovaných pracovníků, který je 1 509 361 zaměstnanců. Hlavní nedostatky zjištěné výkonem kontroly v oblasti BOZP jsou podobné těm, které zjišťují též kontrolní orgány státu. Zejména jsou to:
- chybějící dokumentace zaměstnavatele v oblasti prevence rizik,
- chybějící, nebo nedostatečně provedené zařazení prací do příslušných kategorií,
- chybějící místně provozní bezpečnostní předpisy, místní a provozní řády,
- chybějící dokumentace o školení zaměstnanců v oblasti BOZP, osnovy školení, případně provádění školení spíše formálním způsobem,
- nezajišťování závodní preventivní péče a nedostatečné vybavení pracovišť prostředky pro poskytnutí první pomoci,
- neorganizování prověrek BOZP, popř. jejich provádění bez dohody se zástupci zaměstnanců,
- nedodržování provozní dokumentace strojů a zařízení a nedodržování stanovených technologických postupy při práci,
- prošlé lhůty revizí výrobních a pracovních prostředků zařízení a neodstraňování závad zjištěných při pravidelné revizi.
V tomto výčtu bychom mohli dále pokračovat. Údaje za rok 2007 se budou teprve zpracovávat a jejich výčet bude uveden v Souhrnné zprávě ČMKOS za rok 2007, která bude projednávána v Radě vlády pro BOZP.
Co říci závěrem. ČMKOS má za to, že v případě ochrany života a zdraví zaměstnanců v pracovním procesu, je kontrola prováděná odbory přímo u zaměstnavatele nejrychlejším a nejúčinnějším nástrojem naplnění uvedeného ústavního práva.
ČMKOS současně zdůrazňuje, že komunitární legislativa v oblasti BOZP klade zvýšené požadavky na zajištění prevence rizik obecně. Důvodem toho jsou cca 110leté statistiky a zkušenosti úrazových pojišťoven některých zemí Evropských společenství jasně ukazující, jaké náklady je třeba vynakládat na navrácení poškozených osob pracovním úrazem nebo nemocí z povolání zpět do pracovního procesu. Kdo jiný než odbory, jako zástupci zaměstnanců, které působí u zaměstnavatele a jsou bezprostředně znalé všech právních a ostatních předpisů dopadajících na činnost zaměstnavatele, by měl jménem zaměstnanců navrhovat opatření ke zmírnění rizik, a kdo by tak činil v případě, že by zákoník práce předmětné ustanovení neobsahoval.
Odborová kontrolní činnost není konkurenční ke „státní“ kontrole (nedisponuje sankčním oprávněním) – oblastní inspektoráty práce na druhé straně nemohou vykonávat takovou kontrolu soustavně, bezprostředně a v takovém rozsahu jako odborové organizace, které působí „zevnitř“ se zevrubnou znalostí situace na pracovištích zaměstnavatele, což je mimořádně naléhavé zejména v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců. Zejména tím napomáhá k naplnění ústavně zaručeného práva na ochranu zdraví při práci (viz čl. 29 a 31 Listiny).
Co říci závěrem. ČMKOS má za to, že v případě ochrany života a zdraví zaměstnanců v pracovním procesu, je kontrola prováděná odbory přímo u zaměstnavatele nejrychlejším a nejúčinnějším nástrojem naplnění uvedeného ústavního práva.
ČMKOS současně zdůrazňuje, že komunitární legislativa v oblasti BOZP klade zvýšené požadavky na zajištění prevence rizik obecně. Důvodem toho jsou cca 110leté statistiky a zkušenosti úrazových pojišťoven některých zemí Evropských společenství jasně ukazující, jaké náklady je třeba vynakládat na navrácení poškozených osob pracovním úrazem nebo nemocí z povolání zpět do pracovního procesu. Kdo jiný než odbory, jako zástupci zaměstnanců, které působí u zaměstnavatele a jsou bezprostředně znalé všech právních a ostatních předpisů dopadajících na činnost zaměstnavatele, by měl jménem zaměstnanců navrhovat opatření ke zmírnění rizik, a kdo by tak činil v případě, že by zákoník práce předmětné ustanovení neobsahoval.
Odborová kontrolní činnost není konkurenční ke „státní“ kontrole (nedisponuje sankčním oprávněním) – oblastní inspektoráty práce na druhé straně nemohou vykonávat takovou kontrolu soustavně, bezprostředně a v takovém rozsahu jako odborové organizace, které působí „zevnitř“ se zevrubnou znalostí situace na pracovištích zaměstnavatele, což je mimořádně naléhavé zejména v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců. Zejména tím napomáhá k naplnění ústavně zaručeného práva na ochranu zdraví při práci (viz čl. 29 a 31 Listiny).
Mgr. Miroslav Kosina
Odborný konzultant: Robert Křepinský
[1] Citace ze stanoviska ČMKOS k návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce
